EL LIBRO BLANCO DEL AGUA: VISIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

Santander, 7 de Septiembre de 1999)

  1. - Introducción
  2. - Política hidráulica y política del agua.
  3. - Los objetivos de la política hidráulica. La ordenación del territorio
  4. - El regadío
  5. - Reequilibrio hidráulico intercuencas

1.- introducción

El análisis del Libro Blanco del Agua puede acometerse desde muy diversos puntos de vista o aspectos sectoriales. No obstante, y siendo consecuentes con el tema objeto de esta mesa redonda, “El Libro Blanco del Agua: Visión desde las Autonomías”, nos centraremos en el análisis desde un punto de vista territorial.

Ello me permitirá incidir en algunos aspectos especialmente importantes para la Comunidad Autónoma de Aragón y no entrar en otros que, aún siendo relevantes en conjunto, afectan de forma menos particular al territorio.

Es importante resaltar que a lo largo de los últimos meses se ha venido desarrollando una gran labor por parte de administradores usuarios o técnicos en torno al estudio pormenorizado del contenido del Libro Blanco. Labor participativa que debe tener la intención última de mejorar su texto, de lograr un amplio consenso sobre el recurso agua. Recurso éste de vital importancia para Aragón, pues gracias a ella ha sido posible la colonización de gran parte de su territorio y al mantenimiento de las condiciones de calidad de vida.

Evidentemente la oportunidad del Libro Blanco está fuera de toda duda. Cabe destacar el enorme esfuerzo realizado, la claridad de exposición, la detección de los problemas existentes y las preocupaciones de los interesado en el agua.

No obstante, también es cierto que todos los que nos hemos puesto a trabajar en este sentido hemos ido también destacando precisamente aquello con lo que no estabamos de acuerdo, por nuestra forma de ver el problema o por estar en contra de nuestros intereses que, por supuesto, creemos totalmente legítimos.

Por ello es usual que cuando se habla del Libro Blanco, el espectador podría tener la sensación de que se trata de un documento que adolece de múltiples deficiencias, no resuelve problemas o crea polémicas innecesarias. Nada más lejos de la realidad, pues los problemas que plantea resumen de forma clara cual es la preocupación de los interesados.

En resumen, la sistematización de las discusiones sobre el agua, su naturaleza de recurso, su gestión, su régimen económico y otros aspectos han encontrado en el Libro Blanco un cauce adecuado.

Dicho todo esto parece ahora oportuno aclarar ciertos aspectos del Libro Blanco del Agua que desde el punto de vista de la Comunidad Autónoma de Aragón merecen ser destacados.

2.- POLÍTICA HIDRÁULICA Y POLÍTICA DEL AGUA

En primer lugar, y aunque no sea estrictamente una visión territorial, me van a permitir disentir del tratamiento cuasi-despectivo con que en el texto se alude a la política hidráulica desarrollada, y que se desarrolla actualmente en nuestro país, asociando dicha “política hidráulica” a una “política de obras”.

El documento define lo que debe ser la política hidráulica o política del agua como “el conjunto de acciones de las administraciones públicas que afectan al desarrollo, asignación, preservación y gestión del recurso”. En nuestra opinión, la labor realizada por la administración hidráulica española a lo largo del último siglo no se separa en absoluto de esta definición. Bien es verdad que a lo largo del tiempo se ha profundizado más o menos en un determinado aspecto de los múltiples que puede comprender la anterior definición, pero se deben recordar aquí elementos de gestión tan importantes como el fomento de las Comunidades de Regantes, el régimen concesional, la definición de unidades de gestión a través de cuencas hidrográficas, las Comisarías de Aguas, y tantos otros que podríamos seguir mencionando que resultaría difícil poder concluir que “política hidráulica” ha sido hasta este momento “política de obras”

Qué duda cabe que la política hidráulica debe reorientarse, como se dice en el texto, hacia formulaciones de mayor utilidad social y sostenibilidad futura incardinando dicha política hidráulica o política del agua con las políticas sectoriales.

Pero también es indudable, y así lo reconoce el propio Libro Blanco, que la forma de paliar, al menos en parte, la extrema irregularidad de las aportaciones y aumentar los recursos disponibles es la adaptación del régimen natural de aportaciones al régimen de demandas, alterando artificialmente el régimen natural mediante la creación de estructuras de regulación, es decir de embalses.

Por ello, aunque cabe considerar una reorientación de la política hidráulica practicada con anterioridad, estimamos que la construcción de obras hidráulicas deber formar parte consustancial de ella.

Aragón todavía está esperando la ejecución de piezas de regulación imprescindibles y contempladas tanto en el Pacto del Agua como en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro o de sendos reales Decretos.

3.- LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA HIDRÁULICA. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Existe un punto de partida muy delicado y cuya definición podría haber cambiado substancialmente el texto del Libro Blanco. En el texto actual se opta de forma muy definida por poner la política del agua al servicio del resto de las políticas sectoriales al afirmar que la política del agua debe estar encaminada a impedir que las limitaciones del suministro sean una dificultad para el desarrollo de actividades sectoriales o cuando se afirma que la política del agua debe estar dirigida a evitar el estrangulamiento de las actividades económicas a ella vinculadas.

En este punto convendría analizar y dejar claro que no es lo mismo integrar políticas que poner una política como la del agua al servicio de los demás.

La política del agua tiene entidad suficiente para poder ser considerada en igualdad y tiene recursos suficientes para influir decisivamente en el resto de las actividades del país. Esto, a efectos prácticos, se puede traducir afirmando que lo mismo que se puede llevar el agua a donde la industria lo necesita, también se puede traer la industria donde existe el agua. Por ello creemos que el agua puede y debe ser elemento fundamental en la ordenación del territorio, en la política industrial o en la política del sector turístico, además naturalmente de la política agraria.

Nos encontramos en este momento en una coyuntura en la que el recurso agua nos puede ayudar a ordenar mejor y no a desordenar más. En la Comunidad Autónoma de Aragón con el 10 % del territorio nacional y el 3 % de la población vamos a abogar por ello.

El Libro Blanco del Agua dedica escasa atención a los temas de Ordenación Territorial y no debería ser así. El proceso de concentración territorial de la población ha tenido sus fundamentos y causas, perfectamente estudiados y detectados en el texto, con el resultado de la despoblación del espacio rural. Pero ello debería servirnos de lección poniendo los medios necesarios para evitar que este hecho siga produciéndose y, más aún, para que la tendencia pueda llegar a invertirse. No hemos observado a lo largo del texto la intención de fomentar tendencias de este tipo a través de la política hidráulica sino más bien al contrario, potenciar estos hechos.

La Comunidad Autónoma de Aragón en su modelo de Ordenación Territorial destaca de forma permanente la importancia del recurso agua como un factor decisivo para el mantenimiento y fomento de las actividades industriales, agrícolas o ganaderas.

En definitiva, disentimos, por simplista del objetivo básico marcado para la nueva política hidráulica que se debería formular con una visión más amplia de miras sociales y territoriales.

La Comunidad Autónoma de Aragón considera pues que el objetivo básico marcado para la nueva política del agua, consistente en la maximización de rentas, es simplista y contrario a la cohesión autonómica y tiende a provocar mayores desigualdades económicas y despoblación de la España interior. Se hace necesario integrar la política hidráulica en una planificación nacional que contemple acciones correctoras de desequilibrios territoriales.

4.- EL REGADÍO

Capítulo aparte merecen sin duda los temas referente a los regadíos. Naturalmente debe ser así si los regadíos son los mayores consumidores del agua, parece que en torno al 80 % del total de usos.

Realmente, este Libro Blanco va a ser un punto de referencia para la labor a realizar a partir de ahora en lo relativo al regadío. Tenemos que pensar que no va a ser el único, ya que existen documentos y documentos recientes o en redacción que contemplan este sector de actividad de forma específica y lo regulan. Me estoy refiriendo sin más al Plan Nacional de Regadíos y a los Planes Hidrológicos de Cuenca. Sin embargo, la lectura del Libro Blanco aclara que esto no es así de sencillo.

Sobre el Plan Nacional de Regadíos, aprobado por Consejo de Ministros en febrero de 1996, tras el mandato del Pleno del Congreso de los Diputados producido un año antes y en fase de revisión, se aclara que no es una nueva fuente de derecho sino un conjunto de previsiones y orientaciones. Dice de él tener un indudable valor político pero sin vinculación jurídica inmediata. Pero sin entrar en el fondo jurídico de la cuestión lo que si parece claro es que un texto redactado bajo la supervisión del Gobierno de la Nación tras un mandato de redacción por el Congreso de los Diputados debería ser ya un punto de partida y una referencia para diseñar una política hidráulica o política del agua. El Libro Blanco del agua emana del propio Gobierno de la Nación a través del Ministerio de Medio Ambiente y por tanto debe coordinarse con el Plan Nacional de Regadíos y dársele en el texto un peso del que claramente carece. Tampoco el Libro Blanco del Agua va a ser, normativa jurídica pero es fácilmente pensable que, una vez discutido y posiblemente mejorado, sirva de base para aquello que se planteó como objetivo, es decir, establecer los fundamentos para una nueva política del agua y consecuentemente aplicar estos fundamentos a la redacción de aquella normativa que va a derivar de él, el Plan Hidrológico Nacional o la Reforma de la Ley de Aguas.

Exactamente lo mismo se puede pretender del Plan Nacional de Regadíos, que sirve de punto de partida, dentro de su enfoque sectorial e incluso temporal para el diseño de la nueva política del agua aprovechando así la labor realizada, discutida o consensuada en un tema tan importante como es el regadío.

Casi exactamente lo mismo podríamos argumentar de los Planes Hidrológicos de Cuenca recientemente aprobados, como todos sabemos, tras una ardua labor. Sobre dichos planes el Libro Blanco aclara cual es su función, en lo que a regadíos se refiere, concretamente la de garantizar, en la planificación del recurso las concesiones existentes y las reservas para usos futuros sin adoptar decisiones sobre la promoción de nuevos regadíos. Parece pues claro, según el Libro Blanco, que los Planes Hidrológicos determinan lo que se puede hacer, pero no lo que se debe hacer. Ahora bien, cuando se establezca lo que se debe hacer, y esa parece que es una de las labores del Libro Blanco, deberían tenerse en cuenta en su integridad las determinaciones de los Planes Hidrológicos al menos como punto de partida, y eso parece que no va a ocurrir.

El tema es muy importante para Aragón. Para hacernos una idea, en grandes cifras, en Aragón tenemos en regadío algo mas de 400.000 Ha y existen posibilidades teóricas para poder regar entre 400 y 500.000 Ha. adicionales. El Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro estima en mas de 200.000 las nuevas hectáreas a regar en Aragón. El Plan Nacional de Regadíos parece que puede asignar a Aragón nuevos regadíos en unas 68.000 Ha.

La actividad agrícola ocupa en Aragón el 13 % de la población activa porcentaje claramente superior a la media nacional.

Asimismo a actividad agrícola y concretamente el regadío es la que vertebra claramente el territorio aragonés. En torno al eje del Ebro, los regadíos de Bardenas, Alto Aragón, Canal de Aragón y Cataluña o los riegos del eje Jalón-Jiloca o Guadalope por poner algún ejemplo, se encuentran ubicadas las localidades más importantes y consecuentemente las actividades económicas.

En Aragón nos gustaría alcanzar el techo de superficie regable a que hemos hecho referencia. Lo consideramos, no ya un derecho, sino una verdadera obligación por nuestra parte en el sentido de que debemos ir a una explotación adecuada de nuestros recursos naturales, tierra y agua. Sabemos las dificultades que ello conlleva y que será difícilmente alcanzable incluso en el largo plazo pero nuestros esfuerzos han ido siempre encaminados en esa dirección. Naturalmente, un primer paso en ese sentido es la puesta en marcha inmediata de las previsiones del Plan Nacional de Regadíos en lo que a Aragón se refiere.

Naturalmente, la consecución de estos objetivos a través de la reordenación hidráulica de las zonas rurales tiene un coste de inversión que supera ampliamente las posibilidades económicas de las Comunidades Autónomas por lo que va a resultar imprescindible para llevarlas a cabo la colaboración económica del Estado con criterios que deben coincidir con las líneas directrices de la política territorial.

Pero nuestras necesidades de regadíos no se terminan en lo expuesto en el párrafo anterior. Muy al contrario nuestro regadío actual, unas 400.000 Ha requiere de esfuerzos importantes, técnicos y económicos para que pueda seguir siendo rentable y competitivo. Requiere inversiones en mejora de infraestructuras existentes, en la introducción de nuevas técnicas, en estrategias de gestión y ahorro, pero también las requiere y así se viene demandando hace ya mucho tiempo en obras de nueva infraestructura de regulación o de transporte.

Hemos buscado en el Libro Blanco soluciones a estos problemas y la verdad es que no las hemos encontrado sino todo lo contrario.

Realmente, es difícil negar que el panorama que se presenta en el Libro Blanco para los regadíos es muy poco alentador. Yo diría además que según se avanza en la lectura de cada apartado se van sentando bases contrarias al regadío. Bien es verdad que la política agraria de la Unión Europea es absolutamente distorsionante para el campo español en general y para el aragonés en particular pero por ello mismo convendría compensar esta política europea con acciones positivas encaminadas a hacer nuestra agricultura competitiva y eficiente. El aceptar de entrada la incapacidad de sostenimiento de nuestra agricultura por si misma o la reducción al 50 % de la población ocupada en el sector en el término de 10 a 12 años va a producir efectos regresivos inmediatos en la vertebración y reequilibrio del territorio.

Sin duda, como se aporta en el Libro se deben introducir criterios de racionalidad económica en el uso y gestión de los recursos naturales, en general, y del agua en particular pero con una visión amplia que supere los criterios economicistas simples además de tener en cuenta otros criterios sociopolíticos. Esto es lo que preconiza el Libro Blanco aunque después en muchos de sus párrafos parece olvidarlo sobre todo cuando habla de obras de regulación hidráulica.

En definitiva, parece ser que uno de pilares fundamentales preconizados por el Libro Blanco como soporte de la nueva política hidráulica va a ser la limitación cuantitativa de los regadíos sobre la base de su escasa rentabilidad económica potenciada por políticas agrarias de la Unión Europea.

Realmente esto va a ser un giro importante y muy discutible, que con toda seguridad va a contar con el rechazo de amplios sectores del mundo agrícola particularmente los de la España interior cuyas condiciones naturales están en clara desventaja con regiones costeras mediterráneas y donde solo el regadío puede hacer los cultivos económicamente competitivos.

5.- REEQUILIBRIO HIDRÁULICO INTERCUENCAS

Si entre los objetivos del Libro Blanco figura el poder constituir un documento de directrices para el Plan Hidrológico Nacional, es sin duda, el apartado que se dedica a los posibles contenidos del mismo uno de los más importantes.

Realmente de los contenidos del Plan Hidrológico Nacional previstos en la Ley de Aguas en su artículo 43.1, solamente dos de ellos tendrán desarrollo de acuerdo con el propio Libro Blanco: Las medidas de Coordinación de los diferentes Planes de Cuenca y las previsiones y condiciones de las transferencias de recursos entre distintas cuencas hidrográficas.

No creo descubrir nada nuevo si apunto que a lo largo de todo el Libro Blanco subyace la idea de mostrar la viabilidad y la necesidad de las transferencias de recursos entre cuencas. Tampoco si aclaro la posición crítica, de la Comunidad Autónoma de Aragón respecto a los trasvases.

Es evidente que con el contenido del Libro Blanco se pretende dar un paso decisivo en la viabilidad legal de los trasvases, lo cual contradice en bastantes aspectos criterios defendidos en otras partes del propio texto. Sin pretender ser exhaustivo cabría citar:

a)Las transferencias de agua entre cuencas van a requerir importantísimas obras hidráulicas u obras que parece que pueden llegar a contemplarse sin estudio alguno de viabilidad económico, financiero o medioambiental, creando expectativas que posteriormente podrían verse frustradas.

b)Aunque sea en zonas geográficamente más adecuadas que otras, se va a potenciar el regadío.

c)Reafirmación de la política de oferta.

En este aspecto entendemos que el Libro no sólo se contradice a sí mismo sino que también rompe el principio de unidad de cuenca que la propia Carta del Agua establece en su artículo XI: “La administración de los recursos hidráulicos deberá encuadrarse más bien en el marco de las cuencas naturales que en las fronteras administrativas y políticas”.

Por otra parte, y siguiendo en esta misma línea, el Proyecto de Reforma de la Ley de aguas, actualmente en tramitación pretende abrir una nueva vía legal para los trasvases. En su artículo 56 - bis prevé crear el contrato de cesión de derechos de uso (concesiones), es decir, un mercado del agua abierto además a diferentes cuencas hidrográficas.

Llegado este punto, y sin pretender entrar a criticar las previsiones y condiciones de las transferencias, es conveniente aclarar cual es la opinión generalizada en la Comunidad Autónoma de Aragón al respecto.

La Comunidad Autónoma de Aragón entiende que el estado actual de definición de las transferencias de recursos entre cuencas no se encuentra lo suficientemente avanzado como para poder proponer posibles cesiones de recursos. Deberá posponerse hasta tanto no se estudie su viabilidad técnica, económica o medioambiental.

En cualquier caso, antes de comenzar a hablar de una transferencia efectiva de recursos deberá darse satisfacción a las reivindicaciones históricas y planificadas en distintos documentos (Plan Hidrológico de Cuenca, Plan Nacional de Regadíos) de las distintas cuencas hidrográficas y concretamente a lo contenido en el Pacto del Agua de Aragón y diversos reales Decretos-Ley aprobados por el Congreso de los Diputados que recogen la casi totalidad de las obras incluidas en el mismo.

Como dice el propio documento del PACTO DEL AGUA y “la asunción por el Plan Hidrológico Nacional de los objetivos y proyectos recogidos en esta resolución y su ejecución en los plazos previstos implicará el apoyo de la Comunidad Autónoma a dicho Plan en su periodo de vigencia”. Esta declaración de julio de 1992, convenientemente actualizada la consideramos plenamente vigente. Pero esta reivindicación no es nueva. Pensemos que planes como Riegos del Alto Aragón o Bárdenas vienen esperando desde 1915 aproximadamente y todavía no se han completado en la actualidad. Una redefinición de la política hidráulica o política del agua no puede acabar de un plumazo con las expectativas de casi un siglo.

En resumen, entendemos que la primera de las compensaciones a que tiene derecho la cuenca del Ebro no es otra que finalizar las obras prioritarias que permitan explotar en la misma los recursos naturales de que se dispone, contribuyendo así a reducir los desequilibrios territoriales y la desertización de las zonas interiores.


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